国企改革，进入以管资本为主的时代

【财经论语】

国企改革一直是我国经济体制改革的核心内容。历经40年的不断实践和持续探索，国有企业成绩斐然，全面完成了公司制改制，现代企业制度更加完善，法人治理结构更加健全，管理机制更加合理；历史遗留问题也逐步得到解决，国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，成功实现了从计划经济体制下的传统国企到社会主义市场经济体制下的新国企的历史性转变。党的十八大正式揭开了新一轮国企改革的序幕，国企改革正式进入以管资本为主的新时代。

1.国企改革不断创新全面深化

　　1978年以来，经过长期改革发展，大多数国有企业已经从计划经济体制下的传统国营企业转变为社会主义市场经济体制下的现代企业，国企改革大致经历了四个阶段：

　　“管理机制创新”阶段。1978年，改革开放的大门刚刚打开，这一历史时期国企改革的基本思路是对企业放权让利，让企业拥有更多的经营自主权。沿着这一思路，国企改革开始探索企业所有权和经营权相分离，通过放权让利、利改税、拨改贷等举措，力求使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。

　　“企业制度创新”阶段。上世纪90年代初，明确计划与市场的关系、建立现代企业制度成为这一时期国企改革的主要思路。后续通过完善国有经济布局、加大结构战略性调整，初步解决了国有经济部门如何适应市场竞争的问题，大大改善了国有经济涉及面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重的不利局面。

　　“监管体制创新”阶段。进入新世纪，国企改革的步调侧重点转向国有资产管理体制改革。国务院国有资产监督管理委员会挂牌成立，以国有资产管理体制改革推动国有企业改革，由国资委统一行使国有企业监督管理职权，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下等问题。

　　“全面深化创新”阶段。伴随着我国经济步入转型升级新阶段，国企改革由此进入监管、产权、经营管理等多层次齐头并进的全面深化创新阶段，并开始以管资本为主加强国有资产监管，有助于真正实现政企分开、政资分开，也有助于国有企业建立健全现代企业制度，将进一步增强国有经济活力、控制力和影响力。

2.向以管资本为主转换

　　进入新时代，党中央、国务院更加注重国企改革顶层设计，建立和形成了“1+N”政策文件体系，以“管资本”为主推进国资委职能转变是其中的重要内容。总体来看，以“管资本”为主转换国有资本监管职能具有以下四个特点：

　　一是通过成立“两类公司”和保留一批产业集团，进一步推动实现政企分开、政资分开。以管资本为主改革国有资本授权经营体制，具体路径是通过改组组建国有资本投资、国有资本运营公司，以及继续保留一批国有企业产业集团，充分发挥“两类公司”和产业集团在产业经营、投融资、资本运作等方面的功能，进一步提高国有资本配置和运营效率，加快推动实现政企分开、政资分开，真正确立国有企业的市场主体地位。

　　二是进一步明确了中央企业结构调整与重组路线，中央企业重组速度不断加快。中央企业重组立足形成一批具有创新能力和国际竞争力的世界一流跨国公司，通过实现“四个一批”，即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”，不断优化中央企业产业结构。截至目前，共完成了20组38家企业的重组，取得了良好效果。

　　三是通过转变国资监管职能，进一步加强向国有企业的放权、授权力度。国资监管部门大力推动以管资本为主转换国有资本监管职能，进一步精简43项监管事项，其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项，标志着国资监管机构将进一步科学界定国有资产出资人监管的边界，更加突出强化管资本职能，不再直接管理企业的具体经营行为，将有助于充分激发企业的活力和创造力。

　　四是通过构建国有资产交易监管制度体系，充分保障国有资产保值增值。当前已经形成覆盖非上市公司国有产权和上市公司国有股权的企业国有资产交易监管制度体系。国家出资企业产权转让、增资、资产转让等国有资产交易行为得以准确界定，纳入国有资产交易监管的企业范围、具体监管要求等也进一步得以明确，从而能够有效规范和促进企业国有资产运作，充分保证国有资产保值增值。

　　以管资本为主要求监管好国有资本，进一步要求国有企业加强防范国有资产流失;加快建立市场经营主体，充分激发和释放经营活力;切实有效发挥国有企业在关键行业和重要产业领域的影响力和带动力。

3.更好推进新一轮国企改革

　　深化国有企业混合所有制改革，不断放大国有资本功能。一方面，将混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，坚持宜控则控、宜参则参原则，面向国有企业各层级，针对国有企业下属各类型企业，积极引入民营资本、外资、基金等各类非公战略投资者，稳妥推进混合所有制改革。另一方面，用好国有企业集团对其内部国有股东所持有的上市公司股份流转、中央企业对其子企业股权激励方案等的审批权限，充分利用上市平台深化混合所有制改革。通过充分借助资本市场实施并购重组、产权转让、员工持股、整体上市等，改善国有企业资本结构，提升国有资本经营效率。

　　抓住放权和授权有利契机，持续优化国有企业集团管控模式。国有企业依据放权和授权事项优化集团管控模式，充分考虑下属企业需求和特点，分类管理、分类发展，研究制定差异化的管控目标、管控重点和管控措施。对监管类业务，坚持管资本与管企业并重，适当偏重运营型管控;对竞争类业务，以战略管控和财务管控模式为主，放管结合，充分落实董事会职权，适度下放战略规划制定、资本运作、选人用人、业绩考核等权限，充分保证企业自主经营权。

　　加快推进国有企业内部产业结构调整，深化内部业务板块专业化重组。一方面，明确产业定位，将优势资源向内部优势企业和主业集中的同时，加大科技创新和产业投资力度，大力推进产业结构调整和产品升级换代。另一方面，充分顺应市场发展趋势，进一步厘清企业经营范围和业务板块，积极推进同质业务整合，减少同业竞争。

　　建立健全国有企业内部资产监管机制，有效防范国有资产流失。一是做好监督，发挥股东大会的资产监督职能，由股东大会有效执行对董事会决议程序和内容的监督职权。二是科学决策，充分发挥董事会决策核心作用，尤其是发挥风险控制专业委员会在重大投融资决策过程中的专业优势，合理制定资本战略规划和年度投资规划，实现国有资本合理进退。三是制度约束，进一步约束违规投资行为，建立健全违法违规经营投资责任追究制度体系。四是资源整合，建立国有资产监督工作协同机制，进一步提高国有资产监管效能，筑牢防范国有资产流失的安全阀门。

(作者：张运洲，系国网能源研究院有限公司董事长、党委书记；张勇，系国网能源研究院有限公司管理咨询研究所所长)