紧扣使命任务强化军费战略管理

要点提示

今年两会公布我国2018年的国防费预算为11069.51亿元人民币，增长8.1%。通过数字我们可以看到：与世界发达国家相比，中国政府一贯注重控制国防费规模，按照国防建设与经济建设协调发展方针，根据实际需要，合理确定国防费。怎样管好用好有限的国防费，优化国防费结构，提升国防费效益，保障军队实现更高质量、更高效益、更可持续地发展，是一道永恒的课题。

世界一流军队必须有一流的军事管理，一流的军事管理离不开现代化的军费战略管理。纵观世界发达国家国防和军队现代化建设，强化军费战略管理无一例外是重要一环。我军现行的军费管理模式，萌芽于革命战争环境，成型于计划经济体制，耦合于市场经济改革，较好地保障了军事斗争准备和军队现代化建设需要。然而，这一管理模式与建设世界一流军队的要求还有较大差距，与新的领导管理体制也存在不相适应等问题。新时代强化军费战略管理，应坚持以效能为核心、以精确为导向，不断推进体制创新、流程优化和思维变革，为全面建设世界一流军队提供有力支撑。

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发挥好军费战略管理职能

现代军费管理的核心职能之一，就是通过科学制定预算有效配置资源来调控全局，以达成战略管理目的。发挥好军费战略管理职能，解决曾长期困扰我军军费资源配置散、统筹弱的问题，应当遵循“军委管总、战区主战、军种主建”的体制总框架，在军费管理体制机制上探索创新。

强化军委军费预算领导管理职能。“军委管总”，“管”的核心是领导指挥权，基础在资源配置权，预算是重要制度支撑。军费预算落实“军委管总”的关键是在军委层面优化机构设置、创新工作机制，确保军费预算重大问题由军委主席决策和决定。当前，世界发达国家军队预算管理通常置于战略层面顶层运行。如美国由总统办公厅的行政管理和预算局负责审查和分配预算；英国在国防部下设次官直接领导的国防预算与管理署，负责全军预算，统一管理国防部财务和经费；俄罗斯国防部设总财务经济部，负责编制和执行全军预算，统一分配经费与拨款。当前，全面深入贯彻军委主席负责制，我们必须强化军委军费预算领导管理职能，科学论证军费预算需求，统筹协调军费预算管理，从而更加科学精准地配置财力，提升军费保障质量效益。

提高军费资源配置决策的科学性。决策的科学性是实现资源配置有效性的重要前提，搞好分析评估是提高决策科学性的重要路径。世界发达国家非常重视军费决策论证评估，如美国国防部部长办公厅专门设有计划分析与鉴定局，进行费用估算和费效比分析，并设有高级评审小组和高层领导审查小组审查资源配置相关事宜，每年预算需要经过军种、国防部长办公厅与国家管理与预算局以及国会三个层次的评估才能得以通过。加强我军军费决策分析评估，就是要建立以满足需求为导向、以战斗力为唯一的根本的标准，贯穿政策制定、预算编制、资金支付、结算决算等军费管理运行各阶段各环节，既有宏观上考察军费总体运行绩效，也有微观层面考核基层经费保障效益的军费资源配置决策分析评估体系，能够对军费决策与国家和军队财经方针政策的一致性、军费投入与规划计划衔接的紧密性、军费支出与军队建设任务的匹配性、军费配置比例结构科学性以及军费资源统筹使用有效性等进行系统科学评估，促进军费保障重点与战斗力增长点的有机统一，有力支撑军队建设实现更高质量、更高效益、更可持续发展。

注重发挥军种预算配置资源的能动作用。长期以来，我军主要依托部门配置资源、按照业务系统编报预算，经费需求由下而上逐层上报、单位预算按部门逐项汇总，事业部门在军事需求形成中起着决定性作用。新体制下，“战区主战”要求战区提报作战需求，“军种主建”要求军种上报建设需求。在军事战略管理链路中，作战需求牵引建设需求、建设需求引导资源配置。军种在军事需求形成和资源配置过程中起着承前启后的关键性作用。适应新的体制要求，充分发挥军种在资源配置中的能动性作用，切实履行好军种在本系统本领域事业任务筹划、计划项目提报、预算编制执行中的职责是一项紧迫现实的课题。

打通军费战略管理链路

从军费投入到军事能力生成，主要经历需求、规划、预算、执行、评估等基本环节，环环相扣、相依相制。其中，需求是牵引，规划是主导，预算是龙头，执行是主体，评估是保证。解决资源配置与备战打仗相脱节、军费管理效能不高的问题，关键要以预算为龙头核心，建立系统化流程化的资源配置机制，打通资源投入与军事能力需求、战斗力生成之间的链路。

打通军事能力需求与资源投入之间的链路。军事能力需求取决于国家利益和国家安全战略目标，体现为国家军事能力目标和战斗力指标。军费投入以军事需求为牵引，有什么样的军事能力需求就应有什么样的军费投入规模结构，以满足相应战斗力指标生成。打通军事能力需求与军费投入之间的链路，关键要建立完善具有我军特色的规划计划预算制度，以规划计划主导军事资源配置，以精准的资源配置保障规划计划的贯彻实施。在规划环节，主要依据军事能力需求提出资源配置的总体意见、优先发展的重点领域和重大项目，为部队建设和资源投入提出宏观指导；在计划环节，主要以“路线图”的方式将规划进一步细化为具体的项目计划，明确重大项目实施的目标要求、时间节点和责任主体等，为统筹安排资源提供直接依据；在预算环节，主要将规划计划所明确的目标要求和建设事项转化为资源投入安排，并精准地用数字化的语言表达出来。规划、计划与预算三个环节，只有实现了既相互衔接又相互制约，才能实现军事能力需求与资源投入之间链路的畅通。

打通资源投入与战斗力生成之间的链路。从军事资源投入到战斗力生成，也应是一个畅通完整的链路，包括预算编制、预算执行、绩效评估等基本环节。在预算编制环节，进一步完善预算项目论证评审制度，以规划和具体的项目计划为依据，将符合规划要求的项目纳入预算重点安排，确保按照规划计划精准配置资源。在预算执行环节，进一步强化预算的严肃性权威性，加强预算执行的监督检查，形成内外结合、全覆盖、全过程的多维度预算执行监控制度体系，确保花钱办事讲规矩。在绩效评估环节，结合规划中期、规划结束检查评估和审计评价等，建立全过程、多层次、差异化的经费绩效评价指标和评价标准，使预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有运用，确保“花钱必问效、低效必问责”。只有预算、执行与评估三个环节相互衔接又相互制约，才能确保资源投入与有效生成战斗力、落实管理责任有机结合。

运—20。

提高军费投入战略效益

随着我国军费投入的适度增长，怎样科学管理、提高效能，管好用好宝贵的军费资源，确保有限的经费用在该用的地方、用出效益来，是全面推进国防和军队现代化急需解决的重大问题。

完善项目预算制度，使项目投资更加科学。坚持先论证后规划。按照作战需求，开展战略筹划和系统论证，综合分析各项目作战效能与经费开支情况，提出项目建设需要并列入规划；根据项目所确定的建设任务跨部门配置资源，把分散的任务统筹协调起来，把分散的资源整合利用起来。坚持先评审后入库。设立预算项目库，使预算项目库成为预算调控的“阀门”。将达到论证深度的项目列入预算项目库，并根据轻重缓急以及建设必要性可行性进行排序，优先安排序列靠前项目，未入库项目一律不安排预算。坚持先概算后预算。针对项目审批存在时滞、单位年度预算不完整的问题，可考虑严格概算编制程序，在规划确定之后、年度预算工作开始前，进行项目可行性研究并同时编制项目经费概算，提高预算的精细化程度。

完善资源配置体系，使供应保障更加精准。做好经费标准与保障需求的衔接。把握经费供应、消耗和管理的内在规律，依据使命任务、编制实力和财力可能合理确定经费标准模型，并根据形势变化及时调整经费标准，使经费供应保障既满足日常维修维护和事业工作的需要，又不造成经费沉淀结余。搞好部队实物供应保障，按照战时保障要求确定部队的实物供应范围，按平时保障需求确定部队实物供应数量，集中采购统一供应物资，科学确定工程、物资、服务集中统建统购统供目录清单，合理制定部队资产物资编配标准，按照实物余缺确定物资供应，根据物资供应确定预算投入，建立科学精准的资源配置体系。统筹利用增量和存量资源。加大闲置营区、训练场地、装备器材等资源的跨单位、跨部门统筹调控力度，能利用存量资源的就不增加投入，能统一规划集约建设的就不分散铺摊子，防止无效投入和损失浪费。

探索全过程绩效管理，促进军费向战斗力有效转化。牢固树立绩效理念，坚持军费开支事前、事中、事后全过程绩效管理。重大项目和重大领域建设应有明确的战略目标，通过可量化、可衡量的形式对预期军事效益、政治效益、经济效益、社会效益等进行设定。坚持多方案分析比对，在满足军事需求的前提下，优先选择成本低、费用少、收效好的项目方案，避免重复上马立项。重视重大项目实施的中期检查评估，分析修正偏差，必要时调整项目预算，确保实现项目经费的绩效目标。逐步推行重点领域、重大项目经费使用绩效后评价制度，作为落实主体责任的重要依据。要将绩效评价结果作为对负有领导管理责任的工作人员实施行政问责的依据，对其“功过”进行评判，并给予奖惩。

（作者系军队财务研究中心总干事、陆军勤务学院教授）

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