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代表委员为教师待遇发声30年

谁在为教育发声(三)

王江璐 冯昕瑞 

关于教师待遇和公务员待遇相挂钩的争论一直是热门话题。在全国两会上，这也是代表和委员关心的问题——据笔者统计，1983年至2013年的教育类人大议案中，共有45件议案与教师相关；1983年至2012年的教育类政协提案中，教师待遇相关提案共有540条。

笔者通过分析30年间全国两会时期关于教育待遇与公务员待遇的议案和提案的内容变化——议案更加上位、也有着较为统一的发声，提案则更加强调保障的细节，试图去理解教师待遇与公务员待遇“挂钩”的历史演变过程。

1980年代：挂钩机制的雏形 增设津补贴

随着上世纪80年代的经济体制改革和财政分权化改革，乡镇财政支付农村公办中小学教师工资，乡村两级共同负责民办教师工资。1985年中央建立了以职务工资为主的结构工资制。中央仍然严格管控对教师的基本工资和职务工资标准。虽然地方单位发放物质福利的情况较为常见，但各项津补贴的发放仍需经中央审批。

1985年，全国人大代表张承先在全国人大常委会中指出，为落实陈云同志的要求，要“使农村的中小学教师的待遇略高于当地中等劳动力的人均收入水平，城市中小学教师待遇略高于当地职工平均收入水平”。1986年第六届全国人大第四次会议上，张承先联名303名代表首次提出的“尽快制定《教师法》”的议案。1989年在山东代表团全体会议上，张承先进一步提出应将教师工资水平与“全民所有制的平均工资水平”进行“挂钩”的建议，可以视为教师待遇挂钩机制的雏形。

1986年至1990年，全国两会上提出11条与《教师法》相关的议案，全国人大代表积极提议以教师工资“挂钩”的形式立法保障教师待遇。与此同时，委员们主要关心的是以提高津补贴的方式提高教师待遇——1987年和1989年提案数量分别达到12条。

在此期间，国家出台了若干政策以提高基础教育阶段教师的待遇，将中小学和幼儿园教师工资提高10%，建立中小学教师超课时酬金制度，并提高中小学班主任的津贴标准，但具体的提高幅度和数额，是省级政府自行确定的。

此时提案虽然在政策上可能产生了一定的效果，但由于分权化的管理和投入体制，农村义务教育教师工资采取的是“分散型”模式，教师工资的筹资和分配下沉，由县乡承担。上世纪80年代中期后，部分地区因为基层财政的困难，各地出现了不同程度的拖欠工资现象。

1990年代：挂钩机制入法 要求保障

在1991年正式提请全国人大常委会审议的《教师法(草案)》中并未将“挂钩”规定纳入进去。由于《教师法(草案)》关于教师待遇的规定过于空泛和原则，弹性较大，许多委员建议将法律推迟通过。

1993年恰逢“分税制”财政体制改革和职级工资制改革的关键年份。上世纪80年代的结构工资制将机关事业单位与国有企业脱钩，而职级工资制改革进一步将机关与事业单位的工资制度脱钩，使教师工资的具体标准下放到省。虽然仍然是由中央政府来决定基本工资标准，但是地方有更大的自由和灵活的空间来调整区域内的津补贴水平，同时其支配预算外收入的权力也大幅提高。

但是，分税制改革后，教师的工资保障机制也出现了两个突出问题：一方面部分地区基本工资占比呈现倒挂的趋势明显，即基本工资占比逐步降低；而另一方面，部分地区的基层财政运转困难加大，即教师在经济困难的基层地区愈加缺乏实质的财力保障。

1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》颁布，其中，与教师待遇相关的规定也随之出台。在当年3月召开的全国两会上，共有3条人大议案呼吁尽快修改《教师法》，12条与义务教育相关的提案中，3条与提高工资津补贴有关，4条明确涉及师资投入。

这一年的10月，历时7年、几易其稿的《教师法》终于颁布，将教师工资水平与国家公务员平均水平“挂钩”的规定最终纳入《教师法》。而此时“平均工资水平”指按国家统计局规定的工资总额构成的口径统计的平均工资额。至于教师的住房、医疗、退休金等其他待遇问题，一是考虑到公费医疗制度正在进行改革，二是可以调动中央和地方两个积极性，所以没有进行太细、太死的规定。

1993年后，中央放开了发放各项津补贴的规定，教师的实际收入和学校的财力密切相关，加之教育财政责任下沉到基层，虽然部分财力较差的地方拖欠教师工资，但财力较好的地区或学校的教师实际工资待遇显著高于公务员。

在此背景下，全国两会的提案和议案中很难再不断针对教师工资的结构化组成部分发声。这个时期是教师待遇相关议案和提案的低潮。1994年到2003年的10年间，只有3条关于《师范教育法》的议案与教师群体直接相关；同期的政协提案也有明显回落。中央继续出台政策和法律，进一步要求地方对教师待遇等问题进行保障。

21世纪初：两会呼声回落 政策诉求零散

进入新世纪后，随着教师工资的负担逐渐向中央转移，针对中西部农村学校教师的财政体制保障问题进入大家视野。一些人大代表在呼吁制定或修改《教育投入法》《义务教育法》等宏观教育或财政分担方面法律中，也涉及教师待遇问题。

例如，全国人大代表胡平平在2001年提出的“建议尽快制定《义务教育投入法》”议案中，建议“农村义务教育教师工资、事业费一律收归县管，中央、省、市的义务教育经费转移支付到县财政”。在随后两年中她继续建议：将义务教育阶段教师纳入国家公务员系列，中央负责承担国家统一标准的教师基本工资、津补贴的供给；省、市、县级财政承担省级地方政府出台的教师津补贴等政策性工资的供给。

总的来说，此阶段虽无专门针对教师待遇的议案，但人大代表也在其他教育类议案中提出了增加中央对教师工资的财政责任、建立各级政府对教师工资的分担体制、将教师纳入公务员队伍等建议。

在此期间，政协提案还没有针对教师待遇问题形成较为一致的诉求，2002年前后教师待遇相关提案数量达到历史低点。在2000年拖欠教师工资的提案达到4条后，便迅速降低。2000年前后，关于提高教师津补贴、增加师资投入、教师培训等方面的提案很少，每年仅有1条或2条。此阶段的提案更多的关注于更为宏观的和“教育经费投入”相关的问题。

2006年～2013年：进一步强调挂钩 呼吁建立“教育公务员”制度

2006年，义务教育保障经费体制建立，教师工资的标准制定和财政压力都进一步收归中央，同一地区公办教师与公务员之间以及公办教师群体内部的账面工资收入差距在进一步缩小。

从2008年起，中央逐步增加其财政保障机制，实行了公务员和教师绩效工资体制改革。与以往不同的是，各级各类学校的收费权及定价权被逐渐限制，教师工资与公务员工资之间的硬性挂钩机制被进一步强化。近年来，国家又陆续出台了加强农村义务教育师资建设的文件，中央的财政支持逐步愈加具体和细化。

在2006年～2013年间，共有22条议案呼吁修订《教师法》。在教师待遇方面，修法的呼声大致分为三类：

一是细化对特定人群的待遇保障。例如，全国人大代表张淑琴自2010年起连续3年联名30余位代表提出修改《教师法》的议案，希望社会力量所办学校教师待遇不得低于当地同级同类公办学校教师的待遇，并保证其医疗保险、养老保险和失业保险的落实。她还建议从法律上规定对从事特殊教育的教师、民族地区、偏远地区工作的教师予以特殊津贴补助。全国人大代表张雅英连续两年提出了关于依法保证企办中职学校和幼儿园离退休教师待遇的建议。

二是继续提高教师工资的财政保障层级，增加中央和省级政府的责任。例如，2008年全国人大代表庞丽娟提出：建议建立义务教育教师工资、待遇的中央、省(市)、县三级政府承担制度，其中农村教师的国标工资由中央、省级财政共同全额支付；教师工资的拖欠问题由中央和省级财政共同负责尽快解决。

三是试图以转变教师身份的方式，进一步将教师待遇与公务员挂钩。以周洪宇、庞丽娟等为首的全国人大代表呼吁建立的“教育公务员”制度，将教师纳入国家公务员行政管理系统中，使得教师也能享受到公务员所享受的各种津补贴。

与此相应的，2006年起与教师相关的政协提案也迅速走高，形成了30年来相关呼声最多的时期，且对教师待遇的诉求变得更为多元化。2006年～2010年的5年中，涉及编制、确保/增加师资投入、提高教师素质、农村地区教师、民办教师、住房等相关提案数量都达到了历史峰值。

30年：中小学教师工资不低于或高于当地公务员实际收入水平

总体来说，从上世纪80年代中后期筹备《教师法》开始，就有将两者进行“挂钩”为抓手推动立法的声音，并且在1993年的《教师法》中以“不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”规定了下来。此后，随着分税制改革、教师工资和津补贴标准的制定权下放，不同地区间的教师实际待遇差异加大，两会中难以形成较为统一的关于教师待遇的呼声。

然而，随着2001年起中央对地方教师工资的保障逐步加强，政协提案中关于教师待遇方面的呼声由冰点逐渐回暖，人大议案中也出现了关于加强中央对教师工资保障的建议。2006年后，中央财政一边增强对教师工资的保障，一边也对地方津补贴等政策进行清理，而此时两会代表委员对教师待遇问题的关注度明显提升，提案内容开始愈加细化和多元，出现了“教育公务员”等进一步强化教师和公务员待遇之间的挂钩关系的建议。这些虽然未体现在2009年修订的《教师法》中，但直至今日关于这个话题的讨论依然热烈。

今年1月20日中共中央、国务院发布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，对教师待遇与公务员挂钩这个热门问题予以正面回应。该文件要求“核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”。

也就是说，教师工资所挂钩的公务员工资的具体定义，从1995年《〈教师法〉实施意见》中规定的“国家统计局规定的工资总额构成的口径统计的平均工资额”，转变为“实际收入水平”。30多年来，在一届又一届的全国人大代表和全国政协委员的共同努力下，公办义务教育阶段教师待遇和公务员待遇之间的挂钩关系一步步被细化和强化。

需要注意的是，在强化挂钩政策使得教师待遇得到有力政策保障的同时，该政策在落地过程中也需要应对一些问题。例如地方财政的保障实力是否可以支撑教师待遇的整体改善；同时由于工作性质的不同，若将公务员的激励机制照搬到教师身上时是否需要调整；以及如果退休教师的工资发放比照公务员，是否会增加社保并轨的难度等。这些问题在接下来的实践过程中有待进一步思考。

(王江璐为北京大学中国教育财政科学研究所博士后，冯昕瑞为该所博士)

编者：我们希望这里是真正的圆桌会议，尽量接近理性，尽量远离口水，尽量富于建设性，谈论那些从胎教开始就争论不休的教育问题。为此， 我们拉出一张“教育圆桌”。