作为行政机关内部性和前置性的合法性审查制度,是法治政府建设的核心环节,成为确保重大行政决策合法有效的安全阀。青岛市在先行先试中探索建立合法性审查工作制度,在认真履职中不断健全决策合法性审查机制,在大力推进依法科学民主决策中敢担当善作为,其做法走在了全省乃至全国前列。

2018年,青岛市司法局审查决策类事项707件,其中市政府常务会议和市委常委会、市深化改革领导小组会议议题225件,市政府重大行政决策11件,市政府常务会议及市政府其他会议纪要34件,市委、市政府发文127件,其他决策类事项321件。

“前不久,我们对我市某行政机关向市政府提交的《关于实施守信企业联合激励的方案》进行合法性审查,通过审查发现,方案拟将获得国家、省长质量奖企业以及获驰名商标、重合同守信用企业等‘七类企业’作为守信企业进行联合激励,对评价标准的界定不准确；同时方案拟对纳入首批联合激励范围的企业缩短行政审批期限,涉嫌违反公平竞争原则。因此,建议该行政部门根据合法性审查意见作出进一步修改后,再提交市政府常务会议决策。”日前,青岛市司法局决策法律审查处工作人员告诉记者。

行政决策合法性审查,是健全依法决策机制,实现行政决策程序合法、内容正当、决策及时的制度保障。

事实上,上述只是青岛市司法局近年来办理的1000多起审查决策类案例之一。

统计显示,仅2018年,青岛市司法局就审查决策类事项707件,其中市政府常务会议和市委常委会、市深化改革领导小组会议议题225件,市政府重大行政决策11件,市政府常务会议及市政府其他会议纪要34件,市委、市政府发文127件,其他决策类事项321件。通过合法性审查,全市各级政府和市政府各部门法治意识明显增强,依法行政和依法决策成为常态。

“党的十八届四中全会明确提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和山东省委、省政府《法治政府建设实施纲要(2016-2020年)》对推进行政决策科学化、民主化、法治化作出了部署,提出了要求。”青岛市司法局局长万振东说,青岛市在行政决策合法性审查工作中严格落实法定程序、切实保证决策效率、及时纠正违法决策。不久前公布的机构改革“三定”方案中,重新组建的市司法局又专门设置了决策法律审查处,吹响了推进新时代青岛法治政府建设的冲锋号。

记者了解到,司法行政机关设立专门的决策法律审查机构负责行政决策合法性审查工作,目前,青岛在全国是第一家。

先行先试探索合法性审查

谈到青岛市的决策合法性审查工作,青岛市司法局决策法律审查处处长万红文用“有源可溯”四个字来概括。

自2010年开始,青岛市先行先试对市政府涉及法律法规政策的发文进行合法性审查。

2013年,对市政府制发的文件全面进行合法性审查,市政府发文稿纸专门增加“合法性审查”一栏。

2015年,对市政府常务会议议题、会议纪要及市委深改领导小组会议议题全面进行合法性审查,同时对涉及法律法规政策的市委常委会议议题、市委制发的文件进行审查。

通过对合法性审查工作的不断探索,决策合法性审查的制度机制不断完善,如今已经形成较为系统的行政决策合法性审查工作机制。

万红文介绍说,目前,青岛市已实现对市委、市政府行政决策合法性审查的全覆盖。

迈入2019年,伴随司法行政体制改革的深入,司法局新成立的决策法律审查处的职能更加明确:负责市政府行政决策及相关文件的合法性审查,指导监督区(市)政府、市政府部门和有关功能区管理机构相关工作；负责市政府常务会议、专题会议等议题的合法性审查；督促区(市)司法局做好镇街决策合法性审查的组织工作。

健全决策合法性审查机制

“依法行政是建设法治政府和服务型政府的必然要求,站在企业的角度,评价营商环境好与不好,一个重要方面就是未来有多大不确定性。政府依法行政,提高透明度,就降低了企业经营的不确定性。要强化依法合规意识,所有行政行为都要经得起审计、巡视和巡察,没有任何事情可以例外。要完善重大事项决策、政府法律顾问等制度,主动接受人大、政协监督和社会监督,广泛听取意见建议,提高科学民主依法决策水平。要加强合法合规性审查,没有特殊情况,市政府所有文件提交研究前必须提前三天以上进行合法合规性审查。”前不久,青岛市委副书记、市长孟凡利在市政府全体会议上发言时如是说。

“市委市政府主要领导的要求为开展决策合法性审查工作提供了‘尚方宝剑’。”万振东说。

记者了解到,近年来,青岛市先后出台《青岛市重大行政决策程序规定(试行)》《青岛市重大行政决策民意调查规定》《青岛市重大行政决策听证办法》《青岛市重大行政决策专家论证办法》《青岛市重大行政决策风险评估办法》等制度规范,不断完善重大行政决策程序,形成重大行政决策程序制度体系。

青岛市还相继制定《青岛市人民政府常务会议题合法性审查程序规定》《青岛市人民政府常务会议题合法性审查工作规则》《关于进一步完善行政决策合法性审查的意见》《关于在行政决策合法性审查中提交公平竞争审查结论书的通知》等制度规范,健全依法决策机制,形成决策合法性审查制度体系。

这些都为决策审查奠定了坚实的制度基础。

青岛市还探索创新决策审查方式,实行重大行政决策计划管理。每年年初,编制市政府重大行政决策计划,下发征集重大行政决策事项通知,逐项研究征集事项。市司法局主动与市政府办公厅对接、确认,将关系到经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民法人和其他组织利益密切相关的事项纳入,形成重大行政决策事项目录,由市政府向社会公开发布。并在市司法局门户网站创建“行政决策”信息板块,扩大公众参与,提高决策实效。

推进依法科学民主决策

行政决策涉及行政管理的各个方面,包罗万象,包括政治、经济、文化、社会和生态文明各个领域,每个部门都有其行使职权的特点,每个领域都有其运行的特征。“这就要求决策审查人员不仅要具备扎实的法律功底、丰富的政务知识及高效的参谋能力,还要更高站位,勇于担当。”万红文说。

在决策审查中,市司法局坚持严守依法决策底线、坚持权责一致、维护公平竞争三个原则。

严守依法决策底线,杜绝内容违法情形。全面掌握上位法依据,对审查中发现的擅自设定行政审批事项、偷换上位法概念、将省授权市级的权限无据下放等违法决策情形,及时予以纠正。

坚持权责一致,避免决策越权风险。严格按照权责法定原则,有效防止混淆决策权主体,避免依法依规应由事权部门决定的事项提请市政府决策。

维护公平竞争,严防排除或限制竞争行为。规范行政决策公平竞争审查结论书内容,对提高准入门槛、自行设置不公平竞争条件,直接指定某家或者某几家企业开展相关业务,违反政府采购、招投标法定程序等行为予以坚决遏制,排除区域封锁、行业壁垒等妨害统一市场和公平竞争的做法,保障决策符合法律法规要求,维护社会公共利益。

万振东告诉记者,在建设高效青岛、优化营商环境的背景下,青岛市司法局作为承担决策合法性审查的部门,及时调整工作思路,除了对决策内容是否合法作出明确判断外,还对决策内容积极出主意、想办法；不仅单纯纠正决策的违法内容,还力求提供建设性的意见以促进决策的顺利实施。

比如在审查市某行政机关提交市政府的“供给侧结构性改革总体方案”时,市司法局本着加强供给侧改革、提高发展质效的指导思想,加强方案的可实施性研究,对于方案中房屋保障货币补贴、公积金政策、公共停车位等具体措施实施的可行性,提出了建设性意见并被采纳。

“当前,改革进入攻坚期和深水区,政府管理领域改革创新层出不穷,许多管理方式和管理政策都是改革性和创新性的,没有既定的法律规定和政策依据,市司法局在审查中综合把握法律法规和政策,做到既满足改革创新需要,又合法合规,不脱离法治轨道。”万振东说。

在审查该市某行政机关提交的“关于处置僵尸项目若干土地扶持政策”时,针对“因容积率增加需补缴土地出让金的核算差额确定”及“集团企业之间调整土地、房产不改变原用途可直接过户”等措施,市司法局在没有具体法律法规规定可循的情况下,解放思想,勇于担当,综合研判法律政策规定,提出相应的解决建议,支持了创新性举措的依法实施,为盘活企业资产、促进经济社会发展提供了法治保障。

“作为行政机关内部性和前置性的合法性审查制度,是法治政府建设的核心环节,成为确保重大行政决策合法有效的‘安全阀’。青岛市在先行先试中探索建立合法性审查工作制度,在认真履职中不断健全决策合法性审查机制,在担当作为中大力推进依法科学民主决策,其做法走在了全省乃至全国前列。”山东省司法厅厅长解维俊日前在接受记者采访时说。（记者 姜东良 曹天健）